浅论《安全生产法》实施情况报告

  2023年，全国人大常委会组成了安全生产法执法检查组，对安全生产法实施情况做了检查，并在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，报告了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的实施情况。

  安全生产从无小事，安全生产是关系每一个群众生命财产安全的大事，因此，积极落实《安全生产法》，是保障社会经济高水平发展的重要举措。报告重点围绕《安全生产法》所确定的安全生产工作机制，从不同主体的安全生产工作实际出发，切实报告了《安全生产法》实施以来不同主体取得的突出成就和当前存在的主要问题。

  安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

  安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

  《安全生产法》新修订以来，取得了很明显的成效。经过多轮整治，2018-2022年间，全国的安全生产事故总量下降了80.8%，死亡人数下降41.4%，年均重特大事故起数明显减少。报告总结了四大成就：安全生产形势总体稳定向好、安全生产法配套规范体系更健全、安全生产监管水平明显提高、安全生产保障能力明显提升。

  但是一些突出的问题仍然不容忽视，重点行业、重点领域的安全生产形势依然存在许多严峻复杂的问题。

  《安全生产法》明确规定：安全生产工作实行“三管三必须”，生产经营单位一定要担负起安全生产主体责任，一定要遵守有关安全生产的法律和法规，强化安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

  主要表现为：①没有建立全员安全生产责任制，或者当前建立的结果与安全生产法还有较差距；②有些企业企业负责人不负责安全，不重视建章立制；③企业安全生产管理规程不实用或者就没有；④安全员数量少，专业能力弱，安全管理机构形同虚设；⑤未落实“三管三必须”，技术负责人安全管理地位低，现场管理不到位；⑤基层的责任制落实情况差，一些操作员工的安全意识交叉，安全生产责任没有压实到“最后一米”。

  浅论：全员安全生产责任制是核心制度，如何建立全员安全生产责任制是一个突出的问题。就目前的落实情况去看，很多企业没有从过去“大开大合、粗放经营、只注重经济效益”的思维惯性中走出来，对于全员安全生产责任制缺乏必要的了解。

  但从另一方面来说，完全落实全员安全生产责任制，对企业人员的素质要求比较高，不仅要有专业的技术人员，技术人员还需要有一定的决策权，老板还必须正确认识到安全生产的重要性，并且愿意完全支持安全生产工作，这一点其实是很困难的，因为在这一整个环节里面，从老板到中间层再到操作基层，都要具有相对的安全生产素质，许多企业现有的团队难以真正落实，终究是流于形式。

  主要表现为：①企业对于双重机制的认识不到位；②风险分级管控制度质量不高；③风险分级管控和隐患排查治理衔接不够。

  浅论：双重预防机制分别为风险分级管控机制和隐患排查治理机制。这两个机制若能够建立，确实是可以有效预防安全生产事故的，但问题就在于，想要建立，都要专业的安全技术人员做隐患风险梳理，并且按照后果分析来建立分级预防机制，这并非是随便找个人就能做到的。也因此，在实际生产中，很多企业要么“只建立不治理”“花钱消灾”“花钱买机制”；要么“建得好做得差”；要么将双机制割裂，重治理轻管控；要么干脆就没有双机制。

  有时候，双重预防机制排查出了隐患，可是老板请有些时候又会受制于客观因素——比如资金不足——而无力整改；双机制需要全员参与的，很多基层员工本身安全素质较低，没有很好的方法线) 综合防范能力较弱；

  主要表现为：①安全生产经费不足，不定期维护设备，不提供劳保用品等；②安全生产培训脱离实际作业；③应急预案流于形式；④应急培训不足，应急能力不足。

  最后是应急培训和演练，一些企业轻视相关培训和演练，随便放一些网课就当培训了，并没有根据实际的工作情况与风险进行培训；有些员工对自己所处车间的生产的基本工艺完全不了解，对于一些风险隐患没有相当的认识，最终酿成悲剧；有些低水平的第三方培训机构滥竽充数，安全培训水平堪忧，短期培训难以提升长期应急水平；一些企业内部有腐败情况，吞食安全生产经费；一些企业利用资本运作控制第三方机构，作为经营工具，自己赚钱……这些乱象是当前安全应急领域的明显问题，如何可以帮助企业快速提高人员安全素质、提高应急预防能力，是一个长久的命题。

  具体表现为：①生产真实的情况复杂，有可能会出现监管盲区；②部门缺乏统筹协调，易造成监管重复、监管缺位等问题；③部分新型行业有可能会出现监管盲区；④权责清单落实不到位；⑤部门间未形成合力，信息难以互通；⑥部分地区监管与执法分立，协同不足。

  浅论：应急管理部门如何“综合”监管，行业监督管理之间、行业与综合监管、行业与属地监管之间如何协调配合，避免重复监管、监管滞后，是监管工作的主要难题——这是执法检查组对当前监管工作主体问题的判断。综合监管需要统筹协调行业主管部门和属地有关部门进行安全执法，然而实际执法过程中，会出现监管职责不明确的情况，有些部门会认为“这个不归我管”，有些问题几个部门又会“抢着来管”，最后出现监管缺位和重复执法两个突出问题。

  政府部门间的安全生产协同机制需要更多规章制度，以划定一些具体的职能，固定协同管理的框架，让不同的监管主体产生“合力”，而不是各自为政。比如燃气气瓶管理，涉及到住建管理、市政管理、商务管理、（市监）特定种类设备管理、消防管理、公安管理等多个角度，如果按照“三管三必须”原则，每个部门都要管安全，结果每个部门都感觉不是自己的活儿，最终形成了重大的安全隐患。

  具体表现为：①监管队伍人员数量结构不合理，人员少，任务重，压力大，畏惧“管安全”的心态比较普遍，任务下移到乡镇（街道）后，最基层接不住；②具备专业能力的人才不足，缺乏有专业背景的人，在执行具体监管时，不熟悉法律和法规和处罚程序的情况相对来说比较严重。

  浅论：安全监管需要一支庞大且具备专业安全知识的队伍，而且如果按照“三管三必须”的要求，就算不是应急管理部门的人，也要承担一定的安全监管责任，那么本部门起码要有了解安全生产工作的人，这对政府自身的建设也是一个挑战，尤其是在一些部门，安全管理与本部门的本职工作会造成一些“矛盾”。比如第(1)点提到的商务部门、市场部门，根据“管行业必须管安全”的原则，他俩也要管安全，可是这两个部门内部的人员普遍更倾向于管理市场工作和商务工作，他们一来可能不懂安全，二来有一定的概率会为了本职工作而“忽视”一些安全风险隐患。这种“矛盾”也是我们未来调整内部协调管理机制必须要考虑的。

  加强队伍建设，提高监管人员安全管理上的水准，是重中之重。“畏惧管安全”并不是特例，很多人感觉安全检查就是无用功，自己也跑了无数遍企业，看的时候什么都好，怎么又会出事？出了事情还要被问责，长此以往就会产生懈怠心理。还有些县级的安全管理人员，将任务下移到乡镇街道，这一些地方的基层人员，要管的事情又多又杂，根本接不住安全管理任务，比如“网格化管理”“网格员”，听起来很好，但是一片网格涉及到安全问题后，基层人员一来没太多执法权，二来又不懂究竟该怎么样处理安全问题，只能上报或者跟当地人商量着来，到最后，有问题也变成了没问题，产生了安全隐患。

  具体表现为：①缺乏发现问题和解决实际问题的强烈意愿，工作作风漂浮；②排查整治形式化问题；③以罚代管、罚而不管等问题比较突出。

  浅论：第(3)点与第(2)点之间关系紧密，因为执法队伍建设仍有较大空间，安全专业技能不足，因此，隐患排查和整治的总体质量不高。有些执法人员习惯了“查台账”“走过场”，觉得跑了检查就是真的检查了，没有切实地根据公司的当前隐患提出切实的整治措施；有些查出问题就下发整改书罚款，以罚代管，罚而不管，丝毫没有留意企业是不是真的落实安全生产；一些地区为了落实安全检查工作，反复“回头看”，一查再查，查了又查不到什么核心问题，只能在一些消防细节上做文章，没有系统的风险隐患知识，最后弄得企业疲于应付检查，疏于正常的安全工作。一些检查人员依赖有关“专家”，间接导致第三方机构专家容易谋取私利，影响社会的安全共治效果。

  具体表现为：①移送手续不规范，案件移送难、执行难；②执法单位与司法单位对法律的理解不统一；③非刑事处罚措施的积极功能发挥有限。

  具体表现为：①企业对安责险重要性认识不足，投保意愿不强；②投保条款与费率存在问题；③部分行业投保困难；④理赔流程繁琐，条件多，效率低。

  浅论：目前高风险行业的安责险属于必投险种，但是一些企业仍然存有侥幸心理，认为只要买了社保、有工伤保险就万事大吉。一些保险公司也存在一定的问题，比如保单条款不明晰，条件过于苛刻，不符合规范的公司难以投保，或者投保后难以理赔。保险公司应该适度修改投保条件，明确告知理赔条款，告知必要的理赔条件与理赔材料，优化理赔流程。

  具体表现为：资质挂靠、具体服务标准不统一、责任边界不清、虚假台账等问题十分突出。

  浅论：因为政府在隐患排查、整治方面较为薄弱，很多执法人员觉得安全“难以下手”，于是寻求第三方协同检查，第三方在检查中掺杂个人利益的情况时有发生。一些第三方专家会与企业“通气”，故意不提出隐患，以此谋私；一些第三方专家借此机会，以“排查隐患”为接口，让企业“破财消灾”，结果企业的隐患真正落实整治，专家反而个个盆满钵满；一些第三方专家互相之间参考的标准不同，彼此之间整改不同，让企业摸不着头脑；不同专家所托的部门不同，提出的整改意见彼此矛盾，最有名的就是粉尘问题，环保专家要求封闭工作区域避免外溢，安全专家要求通风防止粉尘到达爆炸极限。

  具体表现为：①小企业认知不足，投入不足；②政府内部信息不互通，技术不兼容，数据壁垒较多。

  政府内部的信息化问题也很突出，有些地区的政府，部门与部门之间信息化技术标准不一样，内部就存在一定的数据壁垒；一些地区有着“散装”的特色，喜欢只搞各地区自己的信息化系统，弄到最后每到一个地方就会换一套系统，比如江苏，市级和省级信息不互通、地级市和县级市信息不互通、县级市之间信息不互通、一些地级市内区与区之间信息不互通……已经是家常便饭。

  具体表现为：应急救援系统假设不完备，应急人才流失严重，城市应急管理建设薄弱、应急救援设施配置不足，基层应急救援信息化能力薄弱，公众防范意识不强。

  (1) 一部分条款的理解适用存在争议。比如自然人能否算作“生产经营单位”、如何核定主要负责人收入、如何裁定处罚金额，等等。

  立法方面，《安全生产法》缺乏相应的配套法规，一些细节工作难以落实，比如安全生产工作机制，涉及到各个主体，那么，如何科学界定安全生产责任的主体？如何完善从事生产经营活动的判断标准？如何明确人员的责任划分，尤其是主要负责人和安全生产管理人员的责任界限……都是需要仔细考虑的实际问题。还有法律的实施效果问题，有些法规的约束力度不够，有些企业宁可交罚款，也不愿意落实整改，这样的问题该如何解决？

  根据四大问题，《报告》提出了五个大的意见措施：1) 继续健全安全生产责任体系；2) 统筹发挥政府、社会、市场作用；3) 协同推进法治与改革，提升安全生产治理水平；4) 推动应急救援体系建设；5) 激发多元主体参与。

  浅论：报告的五大意见措施，无疑是为日后的安全生产工作指明了方向，多元主体共同参与，统筹推进，建立健全安全生产责任体系，是未来工作的重点。这些大方向都有待出具更加具体的措施来推进执行。

  比如，协同推进法治与改革，如何协同推进？列举了权力清单与责任清单谁来监督落实？怎么样做有效监管？牵涉到几个部门分别的诉求是什么？新的协同机制与本部门工作之间是不是存在冲突？是否会打击有关工作人员的工作积极性？这些都不是一句“创新协同机制”能解决的。再比如报告里提到的“一事一议”“部门会商”，会不会让政府工作的“文山会海”更加繁重，进而影响工作效率？

  比如，统筹发挥政府、社会、市场作用，要实施重大安全风险联防联控，落实高危行业安全准入制度，做好风险分级管控，要做智慧赋能。那重大安全风险 如何联防联控？一个工业区涉及不一样的行业、不同风险等级的企业，如何统筹工 作？政府如何确保自己的联防联控只会工作切实有效，而不是眉毛胡子一把抓， 到最后重新再回到，难以解决实际的安全风险隐患问题？如何跟第(1)点的政 府创新协同机制整合起来，会不可能会出现“想得很好，做得不好”的情况？到了落实阶段，怎么样处理经济效益与安全之间关系？智慧赋能如何赋能？我用了那么多先进的技术，查出了一堆的安全风险隐患，比如安全距离不够，如何去解决？搬迁整改 所产生的的成本又由谁来承担？这一些细节问题，比大方向的问题其实更重要。

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